खोज

विषय प्रवेश :

देश आर्थिक मन्दिको चपेटामा गुज्रिरहेको छ । हालै प्रकाशित आर्थिक सर्वेक्षण अनुसार नेपालको आर्थिक वृद्विदर २.१६ को हाराहारीमा रहेको छ । कुल ग्राहस्थ उत्पादनमा कृषि क्षेत्रको योगदान २४.१ प्रतिशत, उद्योग क्षेत्रको योगदान १३.५ प्रतिशत र सेवा क्षेत्रको योगदान ६२.४ प्रतिशत रहेको छ । निर्यातको तुलनामा आयातको अनुपात १ः१८ रहेको छ । वित्तीय संघीयता कार्यान्वयन सुरु भएको ६ वर्ष बितिसकेको छ । प्रदेश र स्थानीय तह संघबाट हुने वित्तीय हस्तान्तरणमा झण्डै शत प्रतिशत निर्भर रहेका छन् । संविधान प्रदत्त स्थानीय तहको अधिकार उपयोग बढ्दै गएको भएपनि राजस्व अधिकारको पूर्ण उपयोग भई कराधार बिस्तार हुन सकेको छैन । स्थानीय तहबाट परिचालन हुने राजस्व संघले प्रदान गर्ने अनुदानको तुलनामा अत्यन्त न्यून रहेको छ । अर्थतन्त्रको यो परिदृश्यमा वित्तीय संघीयतालाई प्रभावकारी रुपमा कार्यान्वयनमा लैजानु पर्ने महत्वपूर्ण जिम्मेवारी स्थानीय तहमा रहेको छ । स्थानीय तह शासकीय इकाई मात्र नभई विकास इकाई पनि हो भन्ने कुराको वोध हुनुपर्ने देखिन्छ ।

संघीयता :

संघीय शासन प्रणाली संवाद, सहकार्य, स्वायत्ता, सहभागिता र जवाफदेहितायुक्त शासकीय व्यवस्थाको एक महत्वपूर्ण आयाम हो । संविधानद्वारा देशको शक्तिकेन्द्र र तल्ला तहका सरकारमा शक्ति विभाजन गरिने संविधानले स्थापित गरेको पद्धति हो । जहाँ दुई वा दुईभन्दा बढी शासकीय इकाईहरुमा शक्ति, अधिकार, स्रोत, साधन र जिम्मेवारी किटान गरिन्छ । संघीयतालाई राजनैतिक, वित्तीय र प्रशासनिक गरी विभाजन गर्न सकिन्छ । यी तीनै आयामको नेतृत्व राजनैतिक संघीयताले गर्दछ । शाब्दिक अर्थमा संघीयता दुई वा दुईभन्दा बढी तहका सरकारबीच राज्य शक्ति र जिम्मेवारीको बाँडफाँड र समायोजन हो । संघीयताले राजनीतिक, आर्थिक र प्रशासनिक शक्ति र जिम्मेवारीलाई सरकारका विभिन्न तहहरुबीच बाँडफाँड गर्दछ । संघीयता आफैमा साध्य नभएर आम नागरिकको उन्नति, प्रगति र समुन्नतिको लागि एक साधन मात्र हो ।

नेपालको संविधानको भाग ५ ले राज्यको संरचना र राज्यशक्तिको बाँडफाँड गर्ने सन्दर्भमा स्थानीय तहको व्यवस्था गरेको छ । जस अनुसार संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्र नेपालको मूल संरचना संघ, प्रदेश र स्थानीय तह गरी तीन तहको हुने र स्थानीय तह अन्तर्गत गाउँपालिका, नगरपालिका र जिल्ला सभा रहने व्यवस्था गरेको छ ।

वित्तीय संघीयता :

वित्तीय संघीयता भन्नाले संघीय राजनीतिक प्रणाली अवलम्बन गर्ने मुलुकमा संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकारहरुबीचको सम्बन्धलाई बुझाउने एक आर्थिक ढाँचा हो । तहगत सरकारहरु बीचको सम्बन्ध बुझाउँछ । यो ढाँचामा तहगत सरकारको बीचमा खर्चको बाँडफाँड र करारोपणको बाँडफाँड नै केन्द्रबिन्दूको रुपमा रहेको हुन्छ । यसले तहगत सरकारको आर्थिक नीतिहरुसँग मुख्य सम्बन्ध राख्ने गर्दछ । वित्तीय संघीयतामा तहगत सरकारले गर्ने खर्चका दायित्हरुको उचित विभाजन, लगाउने विभिन्न करहरुको अधिकार सम्बन्धी सिद्धान्तहरु स्थापित पनि गर्दछ । वित्तीय संघीयताले वित्तीय स्रोत साधनको विवेकपूर्ण उपयोग गरी नागरिकको आर्थिक समृद्धि हासिल गर्ने उद्देश्य राखेको हुन्छ । आम नागरिकको जीवनमा सार्वजनिक वित्तको संरचना र सुशासनमा ठूलो महत्व राखेको हुन्छ । विश्वका सबै देशका लागि राज्य आफैमा विशेष आर्थिक इकाई हो । जुन सरकारले आफ्ना आर्थिक स्रोत साधनलाई विवेकपूर्ण र न्यायपूर्ण तरिकाले प्रयोग गरेका हुन्छन् । ती सरकारले समृद्धिको यात्रा सहजै पार गरेका हुन्छन् । बृहत अर्थमा वित्तीय संघीयता भनेको सरकारको वित्तीय सशक्तिकरणका माध्यमबाट आम नागरिकको आर्थिक सशक्तिकरण गर्नु हो । वित्तीय संघीयको मूल मर्म आम नागरिकको समृद्धि नै हो ।

स्थानीय आर्थिक कार्यप्रणाली :

कर लगाउन वा ऋण लिन नपाइने ः (१) कानून बमोजिम बाहेक स्थानीय तहमा कुनै कर लगाउन, उठाउन र ऋण लिन पाइने छैन । (२) स्थानीय तहले आफ्नो अधिकार क्षेत्रभित्रको विषयमा राष्ट्रिय आर्थिक नीति, वस्तु तथा सेवाको ओसार पसार, पूँजी तथा श्रम बजार, छिमेकी प्रदेश वा स्थानीय तहलाई प्रतिकूल नहुने गरी कानून बनाई कर लगाउन सक्नेछ ।

स्थानीय सञ्चित कोष : (१) स्थानीय तह अन्तर्गतका प्रत्येक गाउँपालिका र नगरपालिकामा एक स्थानीय सञ्चित कोष रहनेछ । त्यस्तो कोषमा गाउँपालिका वा नगरपालिकालाई प्राप्त हुने सबै प्रकारको राजस्व, नेपाल सरकार र प्रदेश सरकारबाट प्राप्त हुने अनुदान तथा गाउँपालिका वा नगरपालिकाले लिएको ऋण रकम र अन्य स्रोतबाट प्राप्त हुने रकम जम्मा हुनेछ । (२) उपधारा (१) बमोजिमको स्थानीय सञ्चित कोषबाट गर्न सकिने खर्च सम्बन्धी व्यवस्था स्थानीय कानून बमोजिम हुनेछ ।

गाउँपालिका र नगरपालिकाको राजस्व र व्ययको अनुमान : (१) यस संविधानको अधीनमा रही गाउँ कार्यपालिका र नगर कार्यपालिकाले प्रत्येक आर्थिक वर्षको राजस्व र व्ययको अनुमान स्थानीय कानून बमोजिम गाउँ सभा वा नगर सभामा पेश गरी पारित गराउनु पर्नेछ । (२) उपधारा (१) बमोजिम गाउँ कार्यपालिका वा नगर कार्यपालिकाले राजस्व र व्ययको अनुमान पेश गर्दा घाटा बजेट निर्माण गर्नु पर्ने भएमा संघीय कानून र प्रदेश कानून बमोजिम घाटा पूर्ति गर्ने स्रोत समेतको प्रस्ताव गर्नु पर्नेछ ।

वित्तीय संघीयता कार्यान्वयनमा देखिएका कमी कमजोरीहरु

राजनैतिक ईकाई, विकास ईकाइ र शासकीय इकाई बीचको अन्तर र समन्वयको बारेमा प्रष्ट हुन नसकेको जस्तो देखिन्छ । अहिलेको संविधानले गरेको बन्दोबस्त हेर्दा सात तहको राजनैतिक भूगोल सीमाङ्कन भएको देखिन्छ । वडा, स्थानीय तह, जिल्ला, जिल्ला समन्वय समिति, प्रदेश, प्रदेश निर्वाचन क्षेत्र, संघीय निर्वाचन क्षेत्र यी सातवटा राजनैतिक भूगोल मध्ये कुन कुन सेवा प्रवाहको मात्रै हो कुन कुन राजनैतिक प्रतिनिधित्वको लागि हो कुन कुन समन्वयको लागि मात्रै हो र कुन कुन भूगोल शासकीय र विकास ईकाईको रुपमा भन्ने बारेमा जनप्रतिनिधिहरु नै स्पष्ट हुनुहुन्न । संविधानको बन्दोबस्तलाई हेर्दा वडा सेवा प्रवाह ईकाई मात्र हुने, स्थानीय तह, प्रदेश तह र संघीय तह शासकीय र विकास इकाई हुने, प्रदेश निर्वाचन क्षेत्र र संघीय निर्वाचन क्षेत्र राजनैतिक प्रतिनिधित्वको लागि मात्र हुने र जिल्ला सभा समन्वयको लागि मात्रै हुने गरी बस्दोबस्त भएको छ । तर वडालाई पनि विकास इकाईको रुपमा प्रयोग गर्दा स्थानीय सरकारको समग्र विकासको खाका बन्न सकेको देखिदैन ।

नेपालको वित्तीय संघीयतामा कार्य जिम्मेवारीको विकेन्द्रीकरण र वित्तीय अधिकारको अधिक केन्द्रीकरण भएका कारण प्रदेश र स्थानीय तहमा फराकिलो वित्तीय अन्तर रहेको छ । प्रदेश र स्थानीय तहले संविधान प्रदत्त वित्तीय अधिकारको प्रभावकारी कार्यान्वयन गर्न सकेको देखिदैन । प्रदेश सरकारको एकल अधिकारको रुपमा रहेको कृषि आयमा कर लगाउने अधिकारको प्रयोग हुन सकेको देखिदैन । नदीजन्य पदार्थहरु जस्तै ढुँङ्गा, गिट्टी बालुवा आदिको संरक्षण, सम्वद्र्धन, उत्खनन्, बिक्री र बिक्रीबाट प्राप्त आम्दानीको वितरण सम्बन्धमा कानूनी दुविधा भएका कारण प्राकृतिक स्रोतको प्रभावकारी व्यवस्थापन भएको छैन । धेरै स्थानीय तहहरुले सम्पत्ती कर, मालपोत, भूमिकर र घरबहाल करहरु असुल गर्न सकेका छैनन् भने कतिपय स्थानीय तहहरुमा व्यवसायीहरुको असहयोगले व्यवसाय कर असुली हुन सकेको छैन । यसरी स्थानीय तहमा एकातिर वित्तीय अधिकार कम भयो भनिन्छ भने अर्कोतिर प्राप्त अधिकारको सही रुपमा प्रयोग हुन नसक्दा करदाताहरुलाई करको दायरामा ल्याउन सकिएको छैन ।

प्रदेश र स्थानीय तह आफूलाई प्राप्त अधिकार प्रयोग गर्न स्वायत्त छन् । तर उनीहरुलाई तोकेको कार्य जिम्मेवारी पूरा गर्न आवश्यक साधन स्रोत भने उनीहरुको अधिकार क्षेत्रभित्र निकै सीमित र न्यून छन् । उनीहरुले कानूनी रुपमा प्राप्त गरेको स्रोत र साधनको प्रभावकारी रुपमा उठाउन सकिराखेका छैनन् । हरेक विषयमा केन्द्रको मुख ताक्ने प्रवृत्ति स्थानीय तहमा रहेको छ । राजस्व प्रणाली कसरी सवल बनाउने र आफ्नो क्षत्राधिकार भित्रको राजस्व कसरी परिचालन गर्ने भन्ने अठोट स्थानीय तहमा छैन ।

खर्चको आवश्यकता र राजस्व संकलन क्षमतामा ठूलो खाडल देखिन्छ । तीनै तहका सरकारको कुल बजेट खर्चमा ६७ प्रतिशत खर्च गर्ने संघले ९२ प्रतिशत राजस्व संकलन गर्दछ । प्रदेशको कुल बजेट खर्चमा संघीय अनुदान ९४ प्रतिशत छ । स्थानीय तहको कुल बजेट संघीय अनुदान र राजस्व बाँडफाँडको योगदान ९६.६ प्रतिशत छ । यसबाट के थाहा हुन्छ भने प्रदेश र स्थानीय तहको स्रोत परिचालन क्षमता अत्यन्तै कमजोर छ । ठाडो वित्तीय अन्तराल निकै ठूलो छ भन्ने प्रष्ट हुन्छ ।

प्रदेश र स्थानीय तहले बारम्बार संघले स्रोतमा एकाधिकार कायम गरेको गुनासो गरेपनि उनीहरुले उपलब्ध स्रोतको उच्चतम उपयोगमा भने नराम्रोसँग चुकेका छन् । पूँजीगत खर्च अत्यन्त न्यून छ । स्थानीय तहमा ४३ अर्ब ९१ करोड बेरुजु छ । संघमा बेरुजुको चाङ्ग बढ्दै गएर सम्हाल्नै नसकिने अवस्थामा पुगेर निको नहुने क्यान्सरको रुपमा धारण गरिरहेको बेलामा यो रोगले प्रदेश र स्थानीय तहलाई पनि गएको चार वर्षमै नराम्रो तरिकाले गाँजेको छ ।

स्थानीय तहहरुले आफ्ना नागरिकबाट कर उठाउन हच्किरहेका छन्, सम्पत्ति कर र अन्य कर तथा शुल्क परिचालनमा ध्यान दिइएको छैन । स्रोत साधनको बेपर्वाह खर्च गर्ने आफ्नो अधिकार क्षेत्रभित्रको राजस्व संकलनमा प्रभावकारिता ल्याउन उदासिन रहने संगठन संरचना र जनशक्ति ठिक्क आकारमा राखी मिव्ययी हुने भन्दा अनावश्यक संरचना र दरवन्दी बढाउँदै संगठनलाई भद्दा र बोझिलो बनाउँदै, जाने सेवा सुविधामा अचाक्ली मरिहत्ते गर्ने भविष्यमा थेग्नै नसक्ने दरवन्दी दायित्व बढ्ने गरी बजेटमा लोकप्रिय र वितरणमुखी बनाई सबैलाई रिझाउने किसिमका योजना तथा कार्यक्रम तँछाड मछाड गर्ने प्रवृत्ति कायमै छ ।

स्थानीय तहको कर प्रणाली साविक गाविसको लिगासीबाट संचालित छ । राजस्व प्रणालीमा कुनै मिठास छैन । हरेक वर्ष उही पुरानो प्रणालीलाई इन्क्रिमेन्टल एप्रोचबाट थपघट गरी करका दरहरु निर्धारण गरी आर्थिक ऐन मार्फत कर असुल गर्ने गरिएको पाइन्छ । गाविसको नियुक्तीबाट बढुवा भई आएका निश्चित कार्यअनुभवमा आधारित कर्मचारीहरुको भरमा राजस्व प्रणाली संचालित । समग्र राजनैतिक नेतृत्वलाई आम्दानीको स्रोत कसरी बढाउने, करको दायरामा सबैलाई कसरी ल्याउने, आम्दानीको योजना कसरी बनाउने भन्ने चिन्ता देखिदैन । कर छुट दिएर लोकप्रिय हुने होडबाजी रहेको छ । जिम्मेवार नेतृत्वबाट घरबहाल कर लगायतका महत्वपूर्ण करहरुको बक्यौता रकम नगर सभामा पर्याप्त छलफल नगरी मिनाहा दिने प्रणालीलाई संस्थागत गरेको भेटिन्छ । स्थानीय तहमा कर तिर्न आउने व्यक्तिहरुलाई पनि सहज र सरल तरिकाले कर लिइदिने, सहजीकरण गर्ने परम्परा अझै बसेको छैन । विभिन्न वहानामा अल्झाउने र बल्झाउने प्रवृत्ति कायमै छ । कतिपय स्थानीय तहले कर सहभागिता अभियान संचालन गरेको भएता पनि मूल नेतृत्व सो अभियानमा दिलैदेखि लागि नपरेको हुँदा राम्रा अभियानले पनि अपेक्षाकृत नतिजा दिएको पाइँदैन । आफ्नो ढुकुटी बलियो बनाउने तर्फ खासै ध्यान छैन । केवल भएको रकम बाँडफाँडमा नै ध्यान केन्द्रित छ । यो प्रवृत्तिले स्थानीय तहलाई पूर्णरुपमा परनिर्भर बनाउने निश्चित छ ।

राजस्व प्रणालीको सवलीकरणका विषयमा राजस्व परामर्श समिति, राजस्व प्रशासनमा कार्यरत कर्मचारी र समग्र जनप्रतिनिधि लगायत सरोकारवालालाई तालिम र अनुशिक्षणको प्रर्याप्त व्यवस्था हुनै बाँकी छ । स्थानीय जनप्रतिनिधिज्यूहरु स्थानीय राजस्व प्रणालीका बारेमा प्रर्याप्त प्रशिक्षित हुनै सक्नु भएको छैन जसले स्थानीय राजस्व प्रणालीको सबलीकरणले मूर्तरुप लिन सकेको छैन । प्रदेश र स्थानीय तहको राजस्व अधिकारमा रहेको दुविधा र समस्याको गाँठो अझै पनि हामीले फुकाउन सकेका छैनौं । प्रदेश र स्थानीय तहको राजस्व प्रणालीको सवलीकरणका सम्बन्धमा बृहत् अध्ययन हुनै सकेको छैन । संविधानले प्रयाप्त जिम्मेवारी दिएको छ सो जिम्मेवारी सम्हालनको लागि प्रयाप्त राजस्व चाहिन्छ भन्ने विषय स्थानीय तहले अझै सम्झन सकेको छैन । माध्यमिक तहसम्मको शिक्षा अधिकार स्थानीय तहलाई दिएको छ । कुन÷कुन स्थानीय तह शिक्षाको यो अधिकार कार्यान्वयन गर्न आन्तरिक राजस्वका दृष्टिले सवल छन् भने विषयमा हामीलाई प्रर्याप्त जानकारी छ वा छैन ? शिक्षाको अधिकार प्रयोग गर्नको लागि प्रर्याप्त आन्तरिक स्रोत चाहिने हुँदा समग्र शिक्षा प्रणालीले गच्छे अनुसारको शुल्क तिर्नुपर्दछ भन्ने कुराको अझै स्थानीयकरण हुन सकेको छैन । यो त रह्यो शिक्षाको कुरो, यसैगरी स्वास्थ्य क्षेत्रमा अधिक मात्रामा वितरणमुखी र चालु खर्च रहेको छ । तर त्यसको अनुपातमा राजस्व परिचालनलाई प्राथमिकतामा राखेको पाइँदैन । स्वास्थ्य प्रणालीमा करार र ज्यालादारी भर्नाले मात्र प्रणाली बलियो हुने होइन । गुणस्तरीय र विशेषज्ञसहितको सेवा, गर्भवती महिलालाई आकस्मिक रुपमा आईपर्ने भरपर्दो सिजरिङ्ग सेवा लगायत आपतकालीन सेवा पनि स्रोतको सही प्रयोग गर्न सकेमा दिन सकिन्छ ।

स्वास्थ्य क्षेत्रले पनि संविधानले तोकेको अधिकार प्रयोग गर्नको लागि स्रोत चाहिन्छ । त्यसमा पनि हाम्रो भूमिका पनि चलायमान हुनु पर्दछ भन्ने वोध गरेको पाइदैन । स्थानीय तहका विषयगत शाखाहरु बढी बजेट तान्ने होडबाजीमा मात्र रहेको देखिन्छ ।

अन्त्यमा,

संघीयता कार्यान्वयनको पांच वर्षको अवधिका तितामिठा अनुभवलाई मध्यनजर राख्दै वित्तीय संघीयता कार्यान्यवयनमा देखिएका समस्या र चुनौतीलाई केन्द्र विन्दूमा राखेर संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले जनपक्षीय काम गर्नुपर्दछ । जनताको आशा र भरोसालाई मर्न नदिन र साँच्चिकै गाउँ गाउँमा सिंहदरवारको अनुभूति दिलाउन सुशासनका आधार स्तम्भ पारदर्शीता, जिम्मेवारी वहन, जनताप्रति उत्तरदायी, जनसहभागितामूलक विकास, कानूनको प्रभावकारी कार्यान्वयन, राज्यका सबै क्षेत्र तह र निकायमा समावेशी सहभागिता, मितव्ययिता र आर्थिक अनुशासनको पालनामा कुनै कसर बाँकी नराखी मनैदेखि आत्मसात गर्दै संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले सुधारका प्रयासहरु थालेमा वित्तीय संघीयताको कार्यान्वयन सफल भई स्रोतको परिचालन र व्यवस्थापन जनअपेक्षा अनुरुप हुनेछ । त्यसैगरी संघले पनि केन्द्रिकृत मानसिकता त्यागी संविधान प्रदत्त अधिकारको प्रयोगमा प्रदेश र स्थानीय तहलाई काम गर्न दिनु पर्दछ । सवल वित्तीय प्रणाली निर्माणका लागि स्वयम् स्थानीय तह पनि थप जागरुक हुनु त पर्छ नै । स्थानीय तहमा भएको चालु खर्चको वृद्धिले वित्तीय सुशासनलाई चुनौती दिएको छ । वित्तीय संघीयतालाई जराधारबाटै सबल बनाउने हो भने स्थानीय तहको वित्तीय व्यवस्थापनमा व्यापक सुधार जरुरी छ ।

(लेखकका निजी विचार हुन् । यो लेखले निज कार्यरत निकायको प्रतिनिधित्व गर्दैन । यो आलेख तयार पार्नको लागि नेपाल सरकार विभिन्न प्रतिवेदन र विभिन्न विद्वानहरुको लेख सन्दर्भ सामग्रीको रुपमा प्रयोग गरिएको छ ।)